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日志

李骁:棚户区改造需解决的三大问题

已有 7641 次阅读2014-9-9 14:51 |个人分类:财经地产|系统分类:市场研究| 棚户区改造

李骁:棚户区改造需解决的三大问题

(原载《湖南房地产》)

 

不论是具有丰富棚户区改造经验的陈政高履新住建部部长,还是国家开发银行成立住宅金融事业部,都给各地棚改带来了想象空间。按照计划,2013年到2017年全国将改造各类棚户区1000万套,到2017年,建成1500万套。8月初,国务院办公厅印发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔201436号文),对如何推进下一步棚改进行了部署,针对棚改存在的困难和问题也提出了有效可行的解决措施。

早在今年1月,省政府就下发《关于加快全省棚户区改造工作的实施意见》,意见规定,2013年至2017年,力争改造各类棚户区100万户,其中,2013年至2015年改造各类棚户区70万户,全面完成集中成片城市棚户区、国有工矿、林业和垦区棚户区改造,使棚户区居民的住房条件明显改善。我省城市棚户区改造涉及约450万人,占我省城镇人口的13.4%。如此大规模的棚改计划,资金如何筹措?如何做好征收补偿工作?如何确保首先保障最困难和最迫切的人群?显然,棚改需厘清“钱从哪儿来”、“地从哪儿整”、和“如何保障公平”三大关键问题”。希望能借本文抛砖引玉,进行更多的探讨。

钱从哪儿来?

不单的湖南,全国范围看,棚改资金的筹措仍是困扰棚改顺利推进的最大问题。据申银万国报告称,若按照2013年至2017年推进1000万套棚户区改造的整体计划,所需资金量估计在2.5万亿~3万亿之间,融资需求巨大。由于多数棚改项目系缺乏市场运作空间的项目,配套压力大,较难吸引社会资金介入,而现有的棚改政策还不足以解决部分棚户区“只有骨头没有肉”的难题,资金的大头压在地方政府身上。由于地方债务风险受到持续关注,导致各地棚改“缺米下锅”。如何拓宽融资渠道、化解资金制肘就值得重点探讨。

国开行湖南省分行在融资模式创新上已经进行了很有意义的探索。2013716日,国内首只“债贷组合”试点企业债券“13岳阳城投债”成功发行,国开证券担任主承销商,发行规模18亿元,期限7年,国开行湖南分行同时配套项目贷款8亿元。“债贷组合”模式找到了支持地方经济发展、防范债务风险的有效结合点,市场认可度较高。据悉,这一模式后来在张家界、娄底、郴州等地推广。同时,作为国开行较为成熟的一种综合性金融服务模式,“投贷协同”也在发力,该模式以“国开发展湖南两型基金”为平台,通过基金投资与地方政府共同构建股权多元化的市场化主体,承接国开行棚改专项贷款,推动项目开发建设。据悉,国开行湖南分行下一步还将与基金管理公司合作,拟设立首支棚户区改造专项基金。引债券、投资“两个市场”的源头活水支持棚改,国开行已经进行了有效的创新性探索。对于各级政府而言,还有哪些路子可走?

国办的通知,明确要将包括中央企业在内的国有企业棚户区纳入改造规划,还提到适当放宽企业债券发行条件,支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。目前融资的环境下,融资成本相对较高,一旦国企涉足棚户区改造,相比别的方式更能获取宽松的融资渠道。因为我省不少国有企业本身资信状况较好,融资成本有望控制在比较低的水平。

发改委于今年5月中旬发布通知,要求:创新企业债券融资方式促进棚户区改造。包括:推进债券创新,支持承担棚户区改造项目的企业发行债券,优化棚户区改造债券品种方案设计,研究推出棚户区改造项目收益债券;与开发性金融政策相衔接,扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围。对于具有稳定偿债资金来源的棚户区改造项目,将按照融资—投资建设—回收资金封闭运行的模式,开展棚户区改造项目收益债券试点。其中最大的亮点是,项目收益债券不占用地方政府所属投融资平台公司年度发债指标。

地方政府还应积极尝试拓宽融资渠道的新举措。比如,可通过投资补助、贷款贴息等方式,吸引社会资金参与投资和运营棚改项目;还可考虑以股权基金等形式进行夹层融资(介于股权和债券之间,这一模式在很多地产类融资中近年被广泛运用),以缓解政府财政压力,为棚改提供更多资金补充渠道。此外,吉林等地的林区棚改采取“三三制”模式也值得我省借鉴:即每平方米棚改中,政府、企业、个人分别出约其中的三分之一。事实上,在一些矿区、林区,企业、个人资金在棚改中发挥了重要作用。这一模式对我省一些远离城市中心的矿区及林区企业具有很强的借鉴意义。

作为棚改贷款主力军的国开行,一方面面临着巨大的信贷资金需求;另一方面自身又没有吸收存储的职能。信贷资产证券化(即通过资产证券化的方式,将贷款打包卖给其他机构)或是国开行破解自身资金难题的新出路。815日发行了今年第五期开元信贷资产证券化产品,规模达9976亿元,将投向铁路、棚户区改造等领域。信贷资产证券化在利率市场化改革背景下是大势所趋,作为政策性银行的国开行通过这一融资手段盘活存量资金也是未来方向,地方政府应与国开行紧密合作,并争取政策层面的支持。

具体到融资品种上,国开行的专项贷款、商业银行贷款、债券、基金、夹层融资(股+债)等都是地方政府应纳入考量的范围,关键是从把控融资成本的角度去权衡融资品种。棚户区改造周期长,盈利前景不明确,在一定程度上需要以政策支持和主导的融资方式来进行。

   地该如何“整”?

棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题,又是城市中“二元结构”的一大表现。从实际的改造工作来看,棚户区改造主要集中在旧城区,普遍存在基础设施简陋、项目分散、建筑密度大、地块不规整等因素,导致征地拆迁工作难度大、供地计划难落实等问题。这就需要缜密规划,根据实际情况有序分步推进,针对不同类型的棚户区,采取不同的改造和安置策略和方式。各级政府需从节约土地、集约用地的战略高度出发,把棚户区改造工程做为节省城市土地,发挥土地特定价值上的事情来推进。棚改的用地思路应该是“盘活存量、控制总量、限制增量”,积极开发整治土地后备资源,增加可利用面积,提高土地利用率。

还有一个特别重要的问题,就是各地在推进棚改的过程中,古迹的保护工作往往没有做好,令人痛心疾首。棚改!应该重视维护城市传统风貌特色,保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。对规划保留的建筑应进行维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建设节能改造。各级政府在推进棚改过程中应该将棚改与文物古迹保护相结合,采取以改造促进保护的方式,进行保护性改造,使现代城市文明与文化遗产有机融合。

如何保障公平?

工矿、林区、垦区棚户区的居住者,多为老国企的老工人。由于过去“先生产、后生活”的观念,使他们至今仍居住在条件较差的棚户区中。某种意义上,这些地区的棚改是在为过去还“欠账”。因此确保棚改公平、公正、公开运作就显得格外重要。各级政府在棚改前要加强地籍调查,做到宗地面积准确,界址清楚,产权合法;在征地的过程中,要按照国家有关规定制定具体安置补偿办法,做好征收补偿工作,维护群众合法权益,促进棚户区改造有力有序运行。在选址规划上,各级政府需尽可能地将国有工矿棚改安置建设用地选址在交通便利、基础设施完善的建成区。棚改区的安置房建设,相关大市政公用设施和公共服务设施应同步规划、同期建设、同时运行,而不是让安置房孤零零的存在。同时,加快已建成项目的竣工验收和配套设施建设,做好交付使用准备。此外,各级政府应在国有工矿、林区、垦区的棚改中配建一部分租赁型保障房(公租房),切实将极少部分确实上不起楼的困难家庭纳入当地城镇住房保障体系。

另外,棚户区集中了城市中大多数的困难人群,建议在改造住房的同时,由政府主导推动就业、保障、收入等问题的统筹考虑。

各地推进棚改应体现“以眼前的投入,换取未来的发展”上,兑现“民生优先”的理念,让棚改居职工、居民共同分享经济、社会的发展成果,是社会公平的应有之义。

基建在某种意义上可实现对房地产投资下滑的替代,起到经济托底的作用。而棚户区改造和城市基础设施建设属于政策比较放心和积极引导的领域。在这一领域加大投资不存在“产能”约束,相反可以消化过剩产能,为“稳增长”贡献一份力量。政策于今时今日在棚户区和城市基建领域积极推动,其目标不言而喻。居者有其屋,是群众最基本的幸福追求!建议各级政府正确理解政策意图,积极、稳妥、公平地加以推进,则“幸福湖南”的建设完全值得

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